Новости О суде Правовые основы Арбитражный процесс Арбитражная практика Документы
  Поиск
Гражданско-процессуальное законодательство
 
Основы каждого государства и фундамент любой страны покоятся на справедливости и провосудии
Мухамад Аззахри Ас-Самарканди

РЕШЕНИЕ МОСОБЛСУДА ОТ 11.07.2002 N ... О МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

По состоянию на ноябрь 2007 года
     МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
   
                                РЕШЕНИЕ
                         от 11 июля 2002 года
   
      Именем Российской Федерации
   
      Московский областной суд в составе:
      председательствующего судьи Желыбинцевой М.М.
      при секретаре Борисовой С.С.,
      рассмотрев в  открытом  судебном  заседании  гражданское дело N
   3-327/02 по заявлению прокурора  Московской  области  о  признании
   недействующими и  не подлежащими применению абзацы 3 и 4 статьи 1,
   подп. "б" пункта 1 статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона  Московской
   области "О  порядке  образования,  объединения,  преобразования  и
   упразднения муниципальных образований",
   
                               установил:
   
      Прокурор Московской  области обратился  в суд  с заявлением,  в
   котором   просит   признать   недействующими   и   не  подлежащими
   применению  некоторые  положения  Закона  Московской  области   "О
   порядке  образования,  объединения,  преобразования  и упразднения
   муниципальных  образований"   (далее  -   Закон  МО   "О   порядке
   образования... муниципальных образований"), а именно: абз. 3  и  4
   статьи 1, в которых содержатся определения понятий  "муниципальное
   образование первого  и второго  вида"; подп. "б"  п. 1  статьи  7,
   предусматривающий,  что  образование  муниципального   образования
   невозможно на части территории поселения; а также п. 3 статьи  41,
   устанавливающий,  что  до  вступления  в  силу  закона  Московской
   области,  определяющего  порядок  установления  и изменения границ
   муниципальных  образований,   установление  и   изменение   границ
   муниципальных образований  осуществляется в  порядке, определяемом
   Губернатором Московской области.
      По мнению   прокурора,  названные  положения  не  соответствуют
   Федеральному закону  "Об  общих  принципах  организации   местного
   самоуправления в  Российской  Федерации"  (далее  -  ФЗ  "Об общих
   принципах"), в частности,  ч.  3 статьи 6,  п.  1 статьи 1,  п.  1
   статьи 12, пп. 2, 3 статьи 13 Закона (л.д. 3-6, 14-15).
      Представитель  заявителя  -  прокурор  Мособлпрокуратуры Плохой
   Д.А.  в   судебном  заседании   поддержал  доводы,   изложенные  в
   заявлении.
      Московская областная Дума и  Губернатор  Московской  области  с
   заявлением прокурора    не    согласны,   представили   письменные
   возражения (л.д. 53-62).
      В судебном   заседании  их  представители  -  Камынина  Т.М.  и
   Румянцева З.А.  указали, что все оспариваемые прокурором положения
   областного Закона полностью соответствуют ФЗ "Об общих принципах";
   позицию заявителя считают ошибочной.
      Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд приходит к выводу,
   что заявление прокурора не подлежит  удовлетворению  по  следующим
   основаниям.
      Прокурор  оспаривает  подпункт "б"  пункта  1  статьи 7  Закона
   Московской области   "О   порядке   образования...   муниципальных
   образований", согласно   которому    образование    муниципального
   образования невозможно на части территории поселения.
      По мнению заявителя,  указанная норма  сужает  по  сравнению  с
   федеральным законодательством   перечень  территорий,  на  которых
   может осуществляться  местное   самоуправление.   В   этой   части
   заявитель ссылается на пункт 1 статьи 1 ФЗ "Об общих принципах", в
   котором  содержится  определение  муниципального  образования: это
   городское, сельское поселение,  несколько поселений,  объединенных
   общей территорией,  часть поселения,  иная населенная  территория,
   предусмотренная настоящим Федеральным законом,  в пределах которых
   осуществляется местное   самоуправление,   имеются   муниципальная
   собственность, местный   бюджет   и   выборные   органы   местного
   самоуправления.
      Однако доводы заявителя являются ошибочными.
      В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции РФ, пунктом 1
   статьи 12   ФЗ   "Об   общих   принципах"  местное  самоуправление
   осуществляется на   всей   территории   Российской   Федерации   в
   городских, сельских  поселениях и на иных территориях.  Территории
   муниципальных образований -  городов,  поселков,  станиц,  районов
   (уездов),  сельских   округов,   волостей,  сельсоветов  и  других
   муниципальных   образований   устанавливаются  в  соответствии   с
   федеральными законами   и   законами   субъектов   РФ   с   учетом
   исторических и иных местных традиций.
      С учетом  названных положений федерального законодательства,  а
   также статей 73, 76 Конституции РФ законодатель Московской области
   установил, что  муниципальными  образованиями в Московской области
   могут являться районы,  города, поселки, сельские округа, сельские
   поселения и  их  добровольные объединения (пункт 1 статьи 3 Закона
   Московской области  "О   местном   самоуправлении   в   Московской
   области").
      Применительно к специальному  Закону  "О  порядке  образования,
   объединения, преобразования     и     упразднения    муниципальных
   образований" под  поселением  следует  понимать  город,   поселок,
   деревню, село,  иные населенные пункты (абз. 9 статьи 1 названного
   Закона).
      Поскольку в  Московской  области  местное самоуправление всегда
   осуществлялось с    учетом    названного     административно     -
   территориального деления,   постольку  законодатель  правомерно  в
   пределах своей компетенции  установил,  что  и  в  будущем  (после
   вступления в    силу   названного   Закона   -   июль   1997   г.)
   нецелесообразно дробить  уже  существующие  территории  на   более
   мелкие. При   этом  учитывались  такие  факторы,  как  сложившиеся
   экономические связи,  транспортные  и   инженерные   коммуникации,
   социально -  бытовая  инфраструктура,  система управления местными
   делами.
      Прокурор также оспаривает  абзацы 3 и  4 статьи 1  Закона МО "О
   порядке  образования...  муниципальных  образований",  в   которых
   указано,  что  "муниципальное  образование  первого  вида"  -  это
   муниципальное образование,  не находящееся  в границах  территории
   другого  муниципального  образования;  "муниципальное  образование
   второго  вида"  -  это  муниципальное  образование,  находящееся в
   границах территории другого муниципального образования.
      По мнению  заявителя,  в  этой  части  законодатель  Московской
   области вышел  за   пределы   своей   компетенции,   поскольку   в
   федеральном законодательстве  деление муниципальных образований на
   виды не предусмотрено.
      Прокурор также считает, что в результате подобной классификации
   нарушен принцип     равноправия     муниципальных     образований:
   муниципальные образования  второго  вида  становятся зависимыми от
   муниципальных образований   первого   вида,   в   частности,   при
   распределении средств областного бюджета.
      Проверяя доводы заявителя в  этой  части,  суд  установил,  что
   оспариваемые им  положения содержатся в статье 1 Закона,  которая,
   как видно из абзаца  1,  поясняет,  в  каких  значениях  в  Законе
   используются перечисленные в этой статье понятия и термины.
      Классификация муниципальных образований по указанному  принципу
   правомерна, поскольку      это      соответствует     федеральному
   законодательству, в частности,  части 3  статьи  6  ФЗ  "Об  общих
   принципах", а  также статье 8 Закона Московской области "О местном
   самоуправлении в Московской области".
      В  контексте   всего  Закона   МО  "О   порядке  образования...
   муниципальных  образований"  деление  муниципальных образований на
   виды носит условный, служебный  характер - для удобства  изложения
   соответствующих статей Закона.
      Такое деление само по себе не влечет иных правовых последствий,
   нежели чем те,  которые предусмотрены частью 3  статьи  6  ФЗ  "Об
   общих   принципах":   "в   случае  если   в   границах  территории
   муниципального образования (за исключением города) имеются  другие
   муниципальные образования,    предметы    ведения    муниципальных
   образований, объекты   муниципальной   собственности,    источники
   доходов местных   бюджетов   разграничиваются   законом   субъекта
   Российской Федерации,  а в отношении внутригородских муниципальных
   образований - уставом города".
      Суд установил,  что  соответствующие  законы  о   разграничении
   предметов ведения  между  муниципальными  образованиями  первого и
   второго вида в Московской области имеются;  в частности,  в ст.  8
   Закона Московской  области  "О местном самоуправлении в Московской
   области" от  13.06.96  N  14/92  (с  последующими  изменениями   и
   дополнениями)  указано,   какие   вопросы   относятся   к  ведению
   муниципального образования,  находящегося  в  границах  территории
   другого муниципального  образования,  какие  вопросы  относятся  к
   совместному ведению.
      Наличие муниципальных  образований  двух  видов учитывается и в
   Законе Московской   области   "О   бюджетных    правах    местного
   самоуправления", в  пункте  6  статьи  16  которого  указано,  что
   источники бюджетов муниципальных  образований  первого  и  второго
   вида разграничиваются  законом Московской области в соответствии с
   договором о   разграничении   полномочий   между    муниципальными
   образованиями. При   этом  за  каждым  муниципальным  образованием
   закрепляются на  постоянной  основе   (полностью   или   частично)
   собственные налоги и сборы, другие местные доходы.
      Таким образом,  введение в  Закон МО  "О порядке образования...
   муниципальных  образований"  понятий  "муниципальные   образования
   первого  и  второго  вида"  не  может  ограничить  экономическую и
   финансовую    самостоятельность    муниципального     образования,
   находящегося  в  границах   другого  муниципального   образования,
   подчинить его муниципальному образованию первого вида.
      То обстоятельство,   что   в  Законах  Московской  области  "Об
   областном бюджете на 2001 г." и "Об областном бюджете на 2002  г."
   отсутствуют ставки  зачисления  и  нормативы  отчислений в бюджеты
   муниципальных образований  второго   вида,   таких   как   поселки
   Красково,  Октябрьский,  Малаховка  и  другие,  на  что  ссылается
   прокурор,  не   является  основанием   для  признания   незаконным
   разделения муниципальных образований на два вида (как это  сделано
   в   Законе   МО   "О   порядке   образования...      муниципальных
   образований").
      Прокурор и заинтересованные лица не лишены возможности оспорить
   конкретные   положения  конкретных  законов   Московской  области,
   нарушающие экономическую    и     финансовую     самостоятельность
   муниципальных образований второго вида.
      Проверяя  доводы  заявителя  относительно  пункта  3  статьи 42
   Закона  МО  "О  порядке  образования... муниципальных образований"
   суд установил следующее.
      Оспариваемым положением предусмотрено, что до вступления в силу
   Закона Московской области,  определяющего порядок  установления  и
   изменения границ   муниципальных   образований,   установление   и
   изменение границ  муниципальных   образований   осуществляется   в
   порядке, определяемом Губернатором Московской области.
      По мнению заявителя,  указанная норма не соответствует пункту 3
   статьи 13 ФЗ "Об общих принципах", предусматривающему, что порядок
   образования, объединения,    преобразования    или     упразднения
   муниципальных образований,  установления  и  изменения их границ и
   наименований определяется законом субъекта РФ.
      В этой  части  прокурор ссылается и на пункт 6 статьи 42 Устава
   Московской области,  согласно   которому   полномочия   Московской
   областной Думы    не    могут   быть   переданы   другим   органам
   государственной власти и органам местного  самоуправления,  лицам,
   занимающим государственные  должности или муниципальные должности,
   а также иным лицам.
      Как установлено судом, в  первой редакции Закона МО  "О порядке
   образования...  муниципальных   образований"  от   31.07.97   были
   установлены  временные  рамки,  в  пределах которых установление и
   изменение границ муниципальных образований могло осуществляться  в
   порядке, определяемом Губернатором Московской области, - не  более
   десяти месяцев со  дня вступления в  силу настоящего Закона  (л.д.
   75).
      Законом Московской области  от  17.02.99  N  8/45  в  названную
   статью были внесены изменения:  из ее текста исключено положение о
   10-месячном сроке (л.д. 76).
      До настоящего времени Закон "О порядке установления и изменения
   границ муниципальных образований" в Московской области не  принят,
   хотя рабочая  группа  по  разработке проекта такого закона создана
   еще в июне 1997 г.;  проект был принят за основу  в  феврале  2002
   года, работа над ним продолжается до сих пор (л.д. 39-45).
      При отсутствии специального  закона  установление  и  изменение
   границ муниципальных  образований на территории Московской области
   осуществляется на основании так называемого Порядка установления и
   изменения границ    муниципальных    образований,    утвержденного
   постановлением Губернатора Московской области от 04.12.97 N 298-ПГ
   (л.д. 79-82).
      В  этой  части  суд   соглашается  с  доводами   представителей
   Мособлдумы  и  Губернатора  Московской  области  о  том, что общие
   принципы  и  основные  правила,  действующие  при  установлении  и
   изменении  границ  муниципальных  образований,  определены Законом
   Московской  области,  а  именно  пунктом  1  статьи 30, статьей 31
   Закона МО  "О порядке  образования... муниципальных  образований",
   из  которых   следует,  что   установление  и   изменение   границ
   муниципальных     образований     осуществляется    постановлением
   Губернатора Московской области по изложенным правилам.
      Наделение Губернатора  полномочиями  самому  определять порядок
   установления и  изменения  границ  муниципальных   образований   -
   временная и  по существу  вынужденная мера;  она направлена на то,
   чтобы исключить  ситуацию,  когда  в  отсутствие  соответствующего
   закона Московской  области  возникнет необходимость в установлении
   или изменении границ муниципальных образований.
      Как видно   из   Порядка   установления   и   изменения  границ
   муниципальных образований,      утвержденного       постановлением
   Губернатора Московской   области  от  04.12.97  N  298-ПГ,  в  нем
   перечислены состав и содержание материалов,  а  также  порядок  их
   рассмотрения при  решении  вопроса  об  установлении или изменении
   границ  муниципальных образований.  По существу  это  своего  рода
   инструкция, развивающая  общие  принципы  и правила установления и
   изменения границ муниципальных образований,  закрепленные в пункте
   1  статьи  30,  статье  31  Закона  МО  "О  порядке образования...
   муниципальных образований".
      С учетом изложенного,  руководствуясь ст.  197,  203 ГПК РСФСР,
   суд
   
                                 решил:
   
      В удовлетворении  заявления  прокурора  Московской  области   о
   признании недействующими  и не подлежащими применению абзацы 3 и 4
   статьи 1,  подп. "б"  пункта 1 статьи 7 и пункт 3 статьи 41 Закона
   Московской области    "О    порядке    образования,   объединения,
   преобразования и упразднения муниципальных образований" отказать.
      Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд
   РФ через Мособлсуд в течение 10 дней.
   
                                                                Судья
                                                     М.М. Желыбинцева
    

Новости О суде Правовые основы Арбитражный процесс Арбитражная практика Документы
сделано в WebSoyuz